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Recursos naturais e estratégias de desenvolvimento para a América Latina
NATURAL RESOURCES
PONTES
Recursos naturais e estratégias de desenvolvimento para a América Latina
A visão liberal convencional, baseada na Teoria das Vantagens Comparativas, sustenta que a especialização produtiva dos países ricos em recursos naturais e em atividades intensivas nesses recursos colocaria tais países em posição de extrair o máximo de ganhos que o comércio internacional pudesse oferecer. Assim, a abundância de recursos naturais seria uma vantagem comparativa no comércio internacional que representaria uma “verdadeira bênção” para o desenvolvimento econômico da América Latina.
Forte opositora dessa visão, a abordagem estruturalista cepalina, nos anos 1940 e 1950, apontou que tal especialização levaria os países latino-americanos a uma situação de permanente subdesenvolvimento. Sustentada na tese conhecida como “Prebisch-Singer”, que apontava para a deterioração dos termos de intercâmbio dos países produtores de matérias-primas e outros produtos primários, tal abordagem ajudou a consolidar, na segunda metade do século XX, a ideia de que a abundância de recursos naturais na América Latina era mais uma maldição do que uma bênção para o desenvolvimento econômico da região. O único caminho possível para o desenvolvimento seria a mudança estrutural – a industrialização, que necessariamente deveria ser conduzida pelo Estado. Foi estabelecido, assim, o ideário do modelo de substituição de importações, que vigorou por muitas décadas na América Latina.
A interpretação da estrutura produtiva baseada em recursos naturais como uma “maldição” para o desenvolvimento continuou ao longo do século XX. Nos anos 1970, criou-se o conceito de “doença holandesa” para conferir novo significado à situação em que economias com grande capacidade de ofertar matérias-primas e outros produtos primários geram grandes saldos comerciais efêmeros, que sobrevalorizam o câmbio e, assim, afetam negativamente a indústria, ao reduzirem sua competitividade interna e externa. Ainda, apontou-se que a tendência de deterioração dos termos de intercâmbio não apenas persistia no longo prazo: era agravada pela alta volatilidade dos preços das commodities no mercado internacional. Nos anos 1990, ganhou corpo na academia um conjunto de artigos de natureza econométrica sobre a “maldição dos recursos”, que buscava identificar evidências de uma relação negativa entre abundância de recursos naturais e crescimento econômico no longo prazo[i].
A teoria e as políticas de desenvolvimento na América Latina estão fortemente caracterizadas pela interpretação de que os países que mais avançaram são aqueles que apresentam uma estrutura produtiva industrial diversificada. Prevalece, ainda hoje, a recomendação de que a manufatura e os serviços intensivos em conhecimento constituam o núcleo irradiador do desenvolvimento. As atividades de produção baseadas em recursos naturais estariam associadas à baixa intensidade inovativa, à diminuta capacidade de gerar bons empregos, à concentração de renda e à corrupção[ii].
Os anos 2000 trouxeram uma importante mudança de contexto histórico para os países da região. A China ganhou centralidade no mercado mundial: é a primeira exportadora e a segunda importadora do mundo e está prestes a se tornar a maior economia do planeta. Tem vantagens inequívocas em vários segmentos industriais – especialmente na indústria de montagem – e constitui uma grande demandante de matérias-primas e outros produtos primários. O espetacular crescimento chinês fez elevar de forma acentuada o preço das commodities primárias nos anos 2000. A presença global da China alterou a divisão internacional do trabalho. Os chineses estão entre os principais parceiros comerciais de países da América do Sul. Desse modo, parece indispensável que a China seja considerada em qualquer estratégia de desenvolvimento para a América Latina.
Além disso, as tecnologias de informação e comunicação (TICs) e a globalização trazem uma intensa segmentação dos mercados, das cadeias produtivas e das tecnologias. É possível que o desenvolvimento de produtos cada vez mais customizados e diferenciados esteja transformando produtos manufaturados emcommodities e fazendo produtos de origem primária deixarem de ser commodities. A nova complexidade do mercado global reforça a possibilidade de pensar o desenvolvimento não mais como resultado tão somente da industrialização[iii]. Diante de tais condições, é preciso considerar a existência de janelas de oportunidade a serem aproveitadas com a criação de estratégias de desenvolvimento baseadas em recursos naturais para os países da América Latina. No caso do Brasil, a existência de ampla e variada oferta de recursos naturais e uma estrutura industrial consolidada dariam condições ainda mais favoráveis para o sucesso de uma estratégia dessa natureza.
É necessário pensar os recursos naturais não como uma simples “dádiva” da natureza, mas sim como uma riqueza que apenas é efetivada por meio de capital, tecnologia e conhecimento. O atual paradigma tecnoeconômico permite que novas fronteiras tecnológicas – os bioprodutos ou a química verde, por exemplo – aumentem a eficiência schumpeteriana de atividades intensivas em recursos naturais.
Ainda, cabe ressaltar que há exemplos de países que não reagiram de forma passiva e rentista aos boomsde commodities: conseguiram internalizar e multiplicar os ganhos do comércio internacional por meio da criação e expansão de amplo leque de atividades econômicas nacionais. Algumas experiências são valiosas para a compreensão do desenvolvimento econômico de países com economias baseadas em recursos naturais – como no caso de Austrália, Canadá, Noruega e Nova Zelândia.
Em que pese a existência de exemplos de países bem-sucedidos em sua estratégia de desenvolvimento pautada em recursos naturais, as alterações do contexto econômico global e as possíveis ações do Estado para combater efeitos deletérios, muitos autores ainda identificam riscos em uma estratégia como essa para os países da América Latina. Alertam para a possibilidade de reprimarização das economias da região, de desindustrialização[iv].
No caso do Brasil, diante do crescimento significativo da participação de produtos primários e de manufaturados intensivos em recursos naturais na pauta exportadora e do aumento do seu market-shareglobal, afirma-se que a economia brasileira estaria sofrendo de reprimarização e desindustrialização como resultados adversos da emergência chinesa. O mais sensato é construir primeiro a hipótese de que não é tão fácil identificar o impacto chinês sobre a economia brasileira ou sobre outras grandes economias da América Latina. Deve-se ter cuidado com diagnósticos que não ponderam o fato de que o Brasil mantém estrutura industrial diversificada, assegurada por seu mercado interno e sua capacidade exportadora regional.
É importante advertir que, quando se pensa em estratégias de desenvolvimento para a totalidade da América Latina, há que se considerar suas diferenças intrarregionais. Existem distinções que condicionam o tipo de resposta que cada país pode dar aos ciclos altistas das commodities e o tipo de inserção externa que poderia ser ambicionada. Além disso, deve-se considerar que as oportunidades futuras de crescer tendem a estar condicionadas pela estrutura produtiva vigente. As estratégias devem estar inseridas em uma trajetória que considere certos parâmetros de funcionamento da estrutura produtiva nacional e gerem convergência entre os atores sociais. Elas devem criar novas vantagens econômicas dinâmicas, e não debilitar posições já alcançadas. Não se deve apostar em todos os setores: proteger setores cuja produtividade é menor do que aquela dos concorrentes tende a ser improducente. Objetivar o caso chinês pode ser um esforço que tenha mais de quarenta anos de atraso, agravado pela ausência de salário e de qualificação da mão de obra em padrões asiáticos. Buscar níveis salariais baixos com qualificação alta – como nos países asiáticos – pode não ser mais tolerável do ponto de vista político para países como Brasil e Argentina.
A abundância de recursos naturais, ou melhor, a concentração da estrutura produtiva em atividades baseadas em recursos naturais, não leva necessariamente a um desenvolvimento econômico e político inferior. Os problemas associados às commodities podem ser bem manejados para contornar armadilhas que, no passado, afetaram países com economias baseadas em recursos naturais, como as flutuações de preços no mercado internacional e a substituição de produtos naturais por bens sintéticos. As soluções devem estar centradas em planejamento de longo prazo e investimentos em educação e tecnologia. Assim, um ponto chave da questão do desenvolvimento baseado em recursos naturais diz respeito ao desafio colocado para as instituições e principalmente para o Estado. A temática do desenvolvimento reemerge na América Latina, e entre seus novos contornos está o desafio de repensar as implicações das estruturas produtivas centradas em recursos naturais no desenvolvimento econômico dos países da região.
O clássico e vibrante debate sobre a contribuição da oferta elástica de recursos naturais para o desenvolvimento da América Latina prossegue – agora, revigorado com ingredientes trazidos pelas alterações do contexto histórico, das mudanças significativas da realidade econômica global, do aprendizado com o passado, da concepção de padrões aperfeiçoados de ação institucional e do Estado para lidar com os recursos naturais. Essas mudanças têm renovado e ampliado o interesse por estratégias de desenvolvimento que assegurem aos países latino-americanos crescimento econômico de longo prazo, equidade social e elevado padrão tecnológico da estrutura produtiva.
* João Batista Pamplona é pós-doutorando do Departamento de Economia da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Email: [email protected].
** Maria Cristina Cacciamali é professora da FEA-USP. Professora do curso de Pós-Graduação em Integração da América Latina (PROLAM/USP). E-mail: [email protected].
[i] A esse respeito, ver: Auty, R. Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis. Londres: Routledge, 1993. Ver também: Sachs, J.; Warner, A. Natural resources and economic development: the curse of natural resources. In: European Economic Review, vol. 45, pp. 827-38, mai. 2001.
[ii] Ver: Cimoli, M.; Dosi, G.; Stiglitz, J. E. The future of industrial policies in the new millennium: toward a knowledge-centered development agenda. In: Cimoli, M.; Dosi, G.; Stiglitz, J. E. (eds.). Industrial Policy and Development: the political Economy of capabilities accumulation. Oxford: Oxford University, 2009. pp. 541-60. Ver, ainda: Abelles, M.; Rivas, D. Growth versus development: different patterns of industrial growth in Latin America during the ‘boom’ years. CEPAL. 2010. Por fim, ver também: Leite, C.; Weidman, J. Does mother nature corrupt?In: IMF Working Paper 99/85. Washington, DC: IMF, 1999.
[iii] Há uma importante literatura de natureza neoschumpeteriana que tem defendido que as possibilidades de estratégia de desenvolvimento baseada em recursos naturais aumentaram. Pérez (2010) aponta para a “tecnologização” substituindo a industrialização como força motriz do desenvolvimento. Ver: Pérez, Carlota. Dinamismo tecnológico e inclusión social en América Latina: una estrategia de desarrollo productivo basada en los recursos naturales. In: Revista CEPAL, n. 100, abr. 2010. Pérez, Marín e Navas-Alemán (2013) acreditam que estratégia de desenvolvimento para a América Latina baseada na combinação de recursos naturais com tecnologia possa ser exitosa. Ver: Pérez, C.; Marín, A.; Navas-Alemán, L. El posible rol dinámico de las redes basadas en recursos naturales para las estrategias de desarrollo en América Latina. In: Dutrénit, G.; Sutz, J. Sistemas de Innovación para un desarrollo inclusivo: la experiencia latinoamericana. México, D.F.: Foro Consultivo, Científico y Tecnológico. 2013, pp. 347-77. Andersen e Johnson (2011) sustentam a ideia de que a indústria de transformação e os serviços não são sempre “melhores” para o desenvolvimento econômico do que os setores baseados em recursos naturais. Ver: Andersen, A.; Johnson, B. Monocausalism versus systems approach to development: the possibility of natural resource-based development. Aalborg, Denmark: Aalborg University, 2011.
[iv] Ver: Cacciamali, M. C.; Cury, E. L. Inserción en la economía mundial, acumulación y mercado de trabajo en América Latina: diferencias entre el norte y el sur de la región. In: Girón, A. (coords.). Democracia, financiarización y neoextraccionismo ante los desafíos de la industrialización y el mercado de trabajo. México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Económicas, 2014, pp. 83-209. Ver também: Barbosa, A. de F. et al. Brazil-China Economic Relations: Trade Pattern and China Investment Profile in Brazil. In: Conference China-Lusophone Countries Relations, 1, Macau, 2014. Ver, ainda: Bresser-Pereira, L. C.; Gala, P. Macroeconomia estruturalista do desenvolvimento e novo desenvolvimentismo. In:Revista de la CEPAL, n. 100, jan. 2010.
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